Низька ефективність бюджетних видатків завжди була одним з основних недоліків бюджетної системи в Україні. Насамперед це пояснюється відсутністю середньострокового планування. Друга причина - велика кількість бюджетних програм без чітко визначених критеріїв їх результативності, що унеможливлює якісний контроль за використанням коштів. Крім того, нецільове витрачання коштів також пояснюється наявністю корупції, що заважає досягненню очікуваних результатів. Уряд традиційно обіцяє підвищити ефективність бюджетних видатків і вивільнити десятки мільярдів гривень, однак на практиці було вжито недостатньо заходів, які б сприяли досягненню цієї мети. Втрати бюджету від низької ефективності витрачання коштів і надалі залишаються значними. Щороку лише офіційно виявлені Рахунковою палатою та органами державного фінансового контролю порушення витрачання коштів нараховують десятки мільярдів гривень.[i] Чергове призупинення з боку ЄС надання Україні бюджетної підтримки вкотре засвідчило про необхідність розв’язання цих проблем.
На сьогодні проблема полягає не стільки в тому, як витратила (і чи витратила) Україна кошти, отримані від ЄС в рамках програми енергоефективності та енергозбереження, скільки в тому, що досі не було визначено чітких правил щодо надання державної допомоги суб’єктам господарської діяльності.[ii] Саме це на сьогодні є визначальною причиною неефективності витрачання коштів у рамках бюджетних витрат на функцію «Економічна діяльність». За наявності чітких правил, які б відповідали міжнародним стандартам буде складніше витрачати кошти на основі корупційних схем на інші цілі, ніж передбачено законодавством.
На сьогодні в Україні немає ухваленого закону про державну допомогу галузям економіки, хоча перші спроби розробити і прийняти такий закон здійснювались з початку 2000-х років. Оскільки традиційно основна частина допомоги припадає на підтримку політично чутливих і «хлібних» галузей: вугледобувної промисловості та агропромислового комплексу. Таким чином, причиною відсутності просування в напрямку реформування підтримки став брак політичної волі. Крім того залишаються значними непрямі субсидії, які включають податкові пільги, відтермінування розрахунків за зобов’язаннями, здешевлені кредити (відсоткова ставка по яких компенсується з державного бюджету), субсидовані ціни на фактори виробництва. Варто відзначити, що протягом останніх років податкові пільги традиційним галузям було значно скорочено, що є кроком в напрямку наближення до практики країн з ефективною державною допомогою. Однак, наявні непрямі субсидії є непрозорими, що ускладнює контроль за їх використанням та шкодить конкуренції.
Протягом останніх років видатки Зведеного бюджету за функцією «Економічна діяльність», становили в середньому близько 4,0% від ВВП. Ці видатки переважно становлять грошовий вимір прямої державної допомоги окремим галузям економіки. Крім того, існують ще непрямі методи надання державної допомоги, як-то податкові пільги.
В цілому, державна допомога є втручанням держави в господарську діяльність і призводить до нерівної конкуренції. Однак державна допомога може бути виправдана у ситуаціях, коли вона виправляє недоліки ринкового механізму або виконує суспільну мету, яка виправдовує суспільні втрати від зменшення ефективності економіки. Дотримання правил чесної конкуренції набуває дедалі більшого значення, враховуючи зобов’язання України перед Євросоюзом.
Разом із тим, в країнах ЄС видатки на таку допомогу становлять як правило не більше 1% від ВВП[iii], але ці видатки розподіляються за чітко визначеними правилами і принципами. Основний принцип полягає в мінімізації спотворення ринкових умов і негативного впливу на конкуренцію. Крім того, чітке регулювання покликане сприяти підвищенню ефективності витрачання обмежених бюджетних коштів. Основні положення щодо надання державної допомоги визначено в Договорі про функціонування ЄС.
Відповідно до пріоритетів Порядку денного асоціації Україна-ЄС задля покращення конкуренції в країні сторони домовились про співпрацю з запровадження ефективної системи державної допомоги, її контролю та моніторингу. Також погоджений текст Угоди про асоціацію містить зобов’язання України в цій сфері.
Тому, буде корисним запровадити в українському законодавстві принципи, відповідно до яких суспільні кошти можуть витрачатися лише з метою виконання суспільних завдань. Для того, щоб ці положення працювали, має існувати чітка система завдань та прозорі процедури здійснення видатків.
Прийняття спеціального законодавства стосовно державної допомоги є важливим. Закон має відповідати міжнародним принципам надання державної допомоги, що відображені в законодавстві Європейського Союзу, зокрема:
- Мінімізація втручання: Будь-яка форма втручання держави впливає на ринкові механізми та обмежує конкуренцію. Таким чином, у випадку, коли надання державної допомоги неможливо уникнути, негативні наслідки мають бути мінімізовані.
- Незалежні органи: Регулювання та контроль за наданням державної допомоги має здійснюватися незалежною установою за чіткими та прозорими. процедурами .
- Оцінювання: Надзвичайно важливо здійснювати оцінку необхідності надання державної допомоги, ефективність її використання, та її вплив на добробут суспільства та конкуренцію.
- Прозорість: Необхідно забезпечити доступ громадськості до інформації щодо надання та використання державної допомоги.
- Обмеженість в часі та обсязі: Сума державної допомоги, тривалість її надання, та сфера мають бути обмеженими. Дозвіл на отримання допомоги для окремих отримувачів має бути обмеженим. Має застосовуватися принцип поступового зменшення обсягу державної допомоги.
- Секторна допомога: “Чутливі” сектори або спеціальні види допомоги мають бути чітко визначені для того, щоб запобігти подальшому виникненню нових схем державної допомоги із спеціальним режимом.
Закон про державну допомогу має включати елементи попередньої оцінки надання бюджетної допомоги на стадії підготовки державного бюджету.
Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який ІЕД виконує за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.
_______________________
[i] Див наприклад http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/category/74886, http://www.ac-rada.gov.ua/img/files/Zvit_2010.pdf
[ii] Державна допомога визначається як державне втручання в економічну діяльність агентів, галузей або регіонів, яке і надає їм переваги.
[iii] Під час криз обсяг допомоги збільшився до 2% ВВП
