Ірина Коссе, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій
Найбільшим донором у відбудову Афганістану були США. Важливо, що при наданні фінансування метою США в цій країні було запобігти повторенню терористичного нападу 11 вересня 2001 року. Відповідно, всі проєкти США в Афганістані були націлені на боротьбу з Талібаном та підтримку уряду Афганістану. Відновлення економіки країни також розглядалось через цю призму – вважалось, що якщо афганці побачать, що економіка працює, бізнес розвивається, школи та лікарні працюють, то вони більше довірятимуть наявному уряду і не будуть підтримувати Талібан.
Проте результати американської допомоги в Афганістані виявились невтішними – врешті-решт американським силам довелось покинути країну, а проєкти з економічного розвитку та відбудови не змогли зростити підтримку уряду серед афганців.
Про Афганістан можна розповідати багато, цей досвід широко вивчався та вивчається експертами в пошуці уроків правильної та неправильної підтримки відбудови та економічного розвитку. Сьогодні я наведу приклад відбудови в енергетиці.
Програма«Розширення системи електропередачі» (Power Transmission Expansion and Connectivity, PTEC) за фінансування США, яка розпочалась у 2011 році, спочатку планувалась Конгресом як бюджетнадопомога[1] вартістю 861,7 млн дол. СШАнаціональній енергетичній компанії Афганістану Da Afghanistan Breshna Sherkat (DABS). DABS уклала контракт з компанією Phoenix Information Technology Solutions Ltd. на надання обладнання та технічної допомоги. Ця комплексна програма мала три складові: будівництво інфраструктури, комерціалізація операцій DABS та «чиста» енергетика (остання пізніше була скасована).
Однак все пішло не так як планували. На початку 2018 року USAID, через звинувачення у серйозній корупції в закупівлях за участю тодішнього головного виконавчого директора DABS, вивела майже 400 млн дол. поза бюджетну допомогу.[2]По суті, USAID вивела ці гроші з-під контролю афганського уряду. Однак ще залишились 316,7 млн дол. на кілька проєктівз побудови енергетичної інфраструктури, де вже були укладені контракти, включаючи лінію електропередачі та підстанцію.
Так що пішло не так? Американські аудитори SIGAR у 2019 році дуже критично оцінили реалізацію програми PTEC. По-перше,строки по програмі не були дотримані– настільки, що частина виділеного фінансування з американського бюджету на деякі об’єкти вже«згоріла» і ці гроші вже не можна було використати. По-друге, були сумнівиу сталості побудованих об’єктів, бо USAID не оцінювала сталий розвиток для більшої частини інфраструктури, побудованої в рамках програми PTEC,а ті оцінки, які булипроведені, ґрунтувалися на помилкових припущеннях. Одним з таких припущень було очікування, що Афганістан збільшить постачання енергії до Кабула і що DABS зможе експлуатувати та підтримувати нову інфраструктуру. Цього не сталось. Дослідження енергосистеми Афганістану показало, що станом на березень 2018 року в Кабулі було 484 МВт потужності, що значно нижче потреби міста від 600 до 1000 МВт, а підстанція, яка обслуговує Кандагар, знаходиться "в поганому стані з низькою надійністю" і що існує дуже високий ризик того, що лише невелика частина мережі буде здатна обробляти потужність 220 кВ до 2021 року. По-третє,нагляд за будівництвом з боку USAID був обмежений. Зокрема, інспектори USAID не знали, що підрядники Phoenix Solutions мали «своїх людей» у фінансовому відділі DABS, який затверджуваввитрати компанії Phoenix. Один інспектор USAID прокоментував, що Phoenix «по суті керує DABS, оскільки тому не вистачає будь-якої здатності функціонувати самостійно».
Аудит SIGAR виявив, що деякі показники програми PTEC не піддавалися вимірюванню, оскільки ґрунтувалися на проміжному прогресі, наприклад, встановленні електричних лічильників. Коли лічильники не встановили, то не було можливості оцінити, скільки поставлено мегават-годин електроенергії або наскільки зменшились збитки DABS. Високопоставлений чиновник компанії Tetra Tech, яка оцінювала якість програми, висловив стурбованість тим, що DABS та її підрядники повідомляють USAID неправдиву інформацію. Чиновник пояснив неправдиву звітність частково тиском з боку USAID, бо потрібно було звітувати про успішне використання коштів перед Конгресом.
Цей приклад показує, що в проєктах відбудови інфраструктури дуже важливий якісний нагляд за будівництвом та присутність на будівельному майданчику, чого часто неможливо було досягти в Афганістані через складну безпекову ситуацію. Американські експерти відзначали, що віддалене управління проєктами в Афганістані укупі з молодими недосвідченими співробітниками було великою проблемою. Ви не можете успішно керувати програмою та оцінювати її, якщо насправді не бачили країну, бо ви не знаєте правильних запитань. Це все одно, що взяти когось, хто ніколи раніше не бачив слона, зав'язати йому очі, прочитати опис слона та попросити оцінити справжнього слона лише на основі того, що вони почули.
[1] Бюджетна допомога стосується донорських коштів, які узгоджуються з планами афганського уряду, включаються до бюджетних документів уряду Афганістану і включаються до бюджету, затвердженого парламентом і керованого афганською казначейською системою. Бюджетна допомога в основному надається або на двосторонній основі від донора афганським урядовим структурам, або через багатосторонні цільові фонди, такі як Цільовий фонд з відбудови Афганістану (Afghanistan Reconstruction Trust Fund).
[2] Позабюджетна допомога стосується донорських коштів, які виключаються з афганського національного бюджету і не управляються через афганські урядові системи.
